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          学习园地

          从城投公司属性谈政府瘦身

          来源:本站发布 发布时间:2010-11-02 15:33:05 浏览次数: 【字体:

              最近笔者在做项目时,接触到不少城投公司的老总,大家在一起交流时,不约而同谈到了一个问题,就是偿债高峰即将来临,都在为公司多年来在城市建设工作中积累起来的巨额负债发愁。
              城投公司的债务,大多是在城市建设过程中积累下的,资产负债表上往往显示有大量的道路、管网、环保设施之类的资产,但这些资产都无法产生收入,而资产负债表另一边的负债却是实实在在的。为解决还款和可持续发展问题,大家也想出了一些五花八门的路子,如请求政府减免税收;注入能盈利的城市公用设施资产;要求政府给予优惠政策,使城投公司能够拿到一些好的土地,搞房地产二级开发赚一些钱;甚至谋求控股担保公司,让其为自己的融资行为担保等。
              虽然上述方法的出发点是好的,但是难以从根本上解决问题。从本质上看,城投公司既具有市场属性,又具有公共服务属性,要治根,就要平衡好这两种有一定矛盾的属性问题。
              认清城投公司的定位
              城投公司普遍被定位成城市建设的投融资平台。成立之初,政府注入一定启动资金,之后由城投公司通过银行借款或其他渠道筹措资金,用于城市建设工作。当城投公司短期无法偿债的时候,不规范的做法出现了,政府再“注入”一些“资产”,使得城投公司资产规模迅速膨胀,资产负债表变得好看一些了,再继续融资,还旧账,做新事,如此循环往复。
              可是当这种做法达到一定程度的时候,还款达到了高峰期,跟每家银行都借过钱,往往再也借不到钱了;而财政资金支持不上,上级领导又要求城投公司培养造血功能、促进可持续发展的时候,一些城投公司的老总们开始困惑:“我们城投公司到底是企业还是政府部门?”
          对此,笔者认为,城投公司的定位应当努力达到两方面属性的平衡:即做公共服务事业,按企业要求运作。换言之,企业运作要求城投公司必须要为其所做的每项工作定义一个清晰的盈利模式,包括看似无法盈利的公共服务项目。
              城投公司作为城市中大量基础设施和公共服务设施的名义业主,持有提供公共服务的资产,但是实际上它做的工作是代替财政向市场采购这些公共资产的建设和维护服务,这些公共服务产生的债务就应当是由地方政府财政来承担的。
              当地方政府在交给城投公司建设任务的时候,应该按照项目管理的方式,为每个项目创造一种清晰的盈利模式,尽力使单个项目能实现自身平衡。例如,政府委托城投公司开发新区,建设新区的道路、景观、广场等基础设施和公共设施,如果这些设施的建设是为土地一级开发工作服务的,那么这些设施的投资成本应当分摊到土地开发成本中去,从土地出让收入中收回;如果是政府委托城投公司单独建设一条道路,那么政府应当给予城投公司明确的条件,道路建设完成后,政府如何向城投公司偿还道路建设投资?
              只有当城投公司建设的每个项目都具备了盈利模式(无论是项目本身具备的还是人为创造的),城投公司才能够把为城市建设所负的债务变成政府财政的显性负债,切忌等到最后可用资源都枯竭时才来筹划。
          当按照企业的要求和规律进行运作的时候,城投公司可以朝两个方向发展:一是公共服务的专业采购主体,二是各种公共设施市场化运作的试验者。当政府和城投公司有意识的为每个公共项目建立一种盈利模式时,公共服务采购的全面市场化运作也就为期不远了,届时,城投公司将成为一个城市政府中真正的专业服务部门,那些“虚胖”的资产也就不会出现在城投公司的资产负债表上。
              城投公司要与市场化公司划清边界
              从前面的定位分析可以看出,城投公司因投资于公共服务项目而产生的债务问题,也牵涉到地方政府财政的可持续发展问题,应当站在城市财政可持续发展的角度进行统筹考虑。
          本文开始时,提到了各地方在应急的时候,提出了各种各样的做法,其中有一些做法从根源上是值得商榷的,比较典型的做法如政府提供优惠政策,让城投公司拿到一些好地,做一些房地产二级开发项目,以二级开发所赚的钱,来偿还一些公共设施的建设亏空,或是将一些本来通常市场化运作的项目划转给城投公司用于还债等等。
          这实际上是一种混淆政府财政与市场化盈利模式的做法,或者通过政府权力侵占了市场利润,将其变成了新的财政预算外收入;或者是阻碍了城市公用设施的市场化运作,它不但没有划清政府与市场的边界,反而将本可以市场化运作的资源划进政府自己运作的范围,这是有违市场化改革方向的。
              综上所述,笔者认为,一个负责任的城投公司,应当努力为自身“虚胖”的资产负债表瘦身,这也是在帮助政府瘦身,为城市财政保健。在上级政府交办每一项投资和融资任务时,城投公司都需要与政府谈清楚项目的资金平衡来源和条件。不跟政府作任何讨价还价的城投公司,看似眼前完成了任务,长期来看必然是不负责任的。当城投公司的负债规模膨胀到无论划进来多少资产都不够偿债之时,就悔之晚矣。在当前经济环境出现寒意的情况下,每个城投公司的主管领导,不妨考虑一下如何促进本公司的资产负债表变得更加“健康”,否则,总有一天,城投公司的不可持续,终将变成地方财政的不可持续,变成银行的坏账,变成市场资源的消退。

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