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          大型综合开发项目中土地如何操作

          来源:本站发布 发布时间:2010-11-02 15:29:43 浏览次数: 【字体:

          大型综合开发项目(下称项目)如高教园区、物流园区、经济开发区等一直是受城市政府重视的经济增长点,对城市的发展至关重要。政府的项目管理单位(高教园区建设管理办公室或物流园区建设管理办公室等)承担项目的全部开发建设工作,但项目赖以存在的土地资产的开发权却在土地整理储备中心(简称土地中心)的手里,土地开发权责不一致的问题成为项目发展的障碍。下面讨论在现有的政策和法律框架下,如何理顺项目管理单位和土地中心的关系,探讨大型综合项目中土地开发的一种新的管理模式。
              新土地政策对大型综合项目开发的影响
              按原有的土地政策,土地所有权通常划归项目管理单位掌控,项目管理单位通过土地的出让、出租或者作价入股来获取收益,收益的绝大部分归项目管理单位所有,少部分上缴上级财政。项目管理单位因而具备了进行项目投资和运营的资金基础,管理是以项目盈利为目的。项目管理单位如果选择谋取部门利益的价值取向,就很难再兼顾项目对地区经济发展或者社会公益事业的影响。同时这种管理方式往往会导致几种不良结果:一是项目管理单位在利益的驱使下更看重自身的赢利,从而难于完成政府通过项目建设带动地区经济发展的目标;二是项目管理单位处于谋求自身利益最大化的角度,往往把更好的项目资源划归己有,甚至在公开招标选择上,出现弄虚作假的现象,造成项目垄断,挫伤其他战略投资者的积极性;三是项目管理单位在谋求自身盈利最大化的同时,往往会参与具体项目的投资或者多项的投资,从而就面临着投资失败的风险,而一旦投资失败就会造成国有资产的损失,成为地区经济发展的巨大包袱。这即是导致国内大型综合开发项目经常失败的主要原因。
              正是看到了原土地政策下综合开发项目管理的弊端,政府出台了新的土地政策,将土地所有权和经营权交由土地中心掌控。新政策下项目管理单位很难通过土地的出让、出租或者作价入股来获取收益,土地收益的绝大部分都上缴财政,管理单位只能留取基本的开发成本和管理费用。在这种情况下,项目管理单位就失去了项目投资运营的资金基础,项目管理单位只能采用非盈利性的公共职能管理方式。这种方式主要是通过项目管理单位代行政府职能,进行园区综合管理。因为这种方式的非盈利性和政府代管性保障了项目对区域经济发展的带动作用,同时也能做到公开、公平、公正地选择建设开发商,确保项目能按照政府要求进行建设。
              政府如何管理大型综合开发项目的土地
              从政府的目标来看,政府建设大型综合型项目是借助项目的运作推动地区经济的发展,而政府投融资体制的改革决定了政府在项目上的直接投资将越来越少。因此,政府在此类大型综合型项目上的操作思路,必然是以政府为主导。
          政府的主导作用,体现为项目的短期收益和地区经济发展的长期收益上平衡,落实到土地层面上,就是要做到土地开发的动态平衡。现有的土地政策下,土地的开发与出让均由土地中心操作,但是大型综合型开发项目的特殊性决定了土地中心并不适合操作此类项目的土地经营。
              1、土地中心并不适合操作大型综合型开发项目的土地经营
              随着新的土地政策的出台,土地统一政府经营,土地的一致开发、储备、出让及管理均由土地中心代表政府完成。在新的土地政策下,大型综合型开发项目的土地经营也应该由土地中心来操作。但是大型综合型开发项目不同于一般的单一型项目,它关系到地区经济的发展,必须从全局的战略角度考虑,项目的运作更需要政府各个部门的配合,仅靠土地中心的力量是不够的。项目运作需要概念设计能力、规划设计能力、融资能力、招商能力以及专业能力(如物流基地、高教园区管理等)等,而土地中心的日常职能是土地的整理、储备、出让和管理,运作大型综合性项目显然超出了土地中心的职能范畴。
              如果由土地中心来单独进行大型综合性开发项目的土地经营势必会给土地中心带来两方面的问题:一方面,这类项目涉及到的各部门之间的关系和项目建设的统筹规划,土地中心本身难以驾驭;另一方面,项目运作给土地中心提出的专业要求(如物流基地、高教园区等的专业运作经验)迫使土地中心必须专门成立特殊的办事机构,这种专门的办事机构所培养的核心能力在土地中心的常规工作中得不到利用,造成资源的浪费,也给土地中心增加了人力、物力和工作量上的负担。
              因此,土地中心并不是大型综合开发项目土地的最佳操作机构。
             
          2、项目管理单位是大型综合开发项目中操作土地的合适选择
              土地中心之所以不适宜作为大型综合性开发项目土地的操作机构,是土地中心日常管理职能与大型项目管理职能要求不同造成的大型项目的操作,需要具备多方面能力,并非单个政府部门力所能及。因此,在实际运作中,政府往往成立由各相关部门组成的管委会来负责项目,以便于协调各方面的关系;并在管委会下设办公室,负责项目的战略制定、项目规划、土地的一级开发、招商和土地出让以及项目的综合管理等。这个办公室就是我们前面定义的项目管理单位的一种形式。
              在项目的前期操作过程中,项目管理单位需要根据项目的定为作土地的规划条件设计、土地一级开发的项目管理等;在招商过程中,该机构要根据项目的具体情况,研究行业特点,研究潜在投资者,研究行业的运行规律,并根据项目的资金平衡情况和项目建设的目的做出相应的土地出让方案。整个土地的过程,名义上是土地中心履行职能,实质上是项目管理单位在进行土地的综合运营。
          项目管理单位承担着项目运营管理的责任,因此也是大型综合开发项目土地经营者的最佳选择。
              3、土地中心与项目管理单位之间是委托——代理关系
              土地中心和项目管理单位都属于政府的办事机构,因此,二者的目标是一致的。由于土地中心掌控着土地的操作权,而项目管理单位作为项目土地的操作者更为合适,因此,土地中心可以通过授权委托的方式委托项目管理机构进行土地的操作,即项目挂你单位在项目的土地一级开发和招商出让环节代理土地中心的职能。
              土地中心将项目的土地一级开发职能委托给项目管理单位后,就形成了明确的职责划分:由项目管理单位代表土地中心对土地一级开发单位进行管理,土地中心负责与土地一级开发单位签订合同并控制土地一级开发的成果;在土地出让环节,项目管理单位故责制定招商方案,土地中心作为土地所有者的代表将土地通过招拍挂等形式进行出让。
              委托——代理管理确认后,土地中心将土地一级开发及土地出让环节委托给项目管理单位代为操作,项目管理单位要对土地一级开发的成果和土地出让的效果负责,而土地中心只需确认最终的土地经营效果。

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